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我国财政政策的简要回顾与效应评析

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鞍山在线核心提示:这一阶段的种种安排,都是为正面启动城市改革和宏观、微观配套改革准备条件……

一、我国改革开放以来财政政策依托机制(体制)转变与基本情况概述(一)从分权“突破口”到分税分级框架建立:财政体制变革中财政政策向“间接调控”转变中国渐进改革的初期,与农村改革、建立深圳等经济特区一道,财政是在传统体制上打入楔子的“突破口”之一,从1980年起改变以往“总额分成、一年一定”的集权型财政体制,改行“划分收支、分级包干”的分权型财政体制。这一阶段的种种安排,都是为正面启动城市改革和宏观、微观配套改革准备条件。财权向地方下放之后,在企业层次上先后进行了企业基金制和企业利润留成制的改革试验,又前进到一、二步利改税,试图在对外开放、发展多种所有制经济、培育市场的大背景下,通过放权让利和规范政府与企业的分配关系,达到搞活企业、解放生产力的改革目的。1985年,以利改税为基础,财政“分灶吃饭”体制的具体形式改为“划分税种、核定收支、分级包干”,1988年后,又调整为“多种形式的财政包干”。分权过程取得了明显成效,又很快暴露出一系列矛盾和问题,地区割据、财力分散和运作失范,企业难以真正搞活,政府间财力分配也难以真正规范和稳定。经过反复的问题剖析、理论研讨、国际经验借鉴和试点经验总结,中国财政体制改革的基本思路以及财政改革与整体改革配套的轴心逐步得到明确,即认识到应建立以分税制为基础的分级财政,从政府财力收支的制度框架上,改变凭借行政隶属关系压抑和损害经济运行效率的“条块分割”,从而适应市场经济的内在要求,二位一体地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系,使宏观经济管理由传统的直接控制,转为政府运用政策工具、通过市场中介间接调控的新经济运行机制。1994年,中国推出财政、税收的配套改革,初步建立了以分税制为基础的分级财政体制框架,成为由“行政性分权”(分灶吃饭)向“经济性分权”(分税分级)的一个里程碑式的转折点。在新体制下,中央、地方划开事权,各自掌握不同税种,同时也保留若干比例明晰、规范划分的共享税,以自己的收入安排支出,形成各级独立的预算(同时也发展力求规范的政府间转移支付),企业则在税法面前一律平等,不分大小,不论行政级别,不再考虑行政隶属关系,依法既交国税,又交地方税,走向明晰产权和公平竞争的道路。这种分税分级的新财政体制,内在地要求财政政策的设计和运用以经济杠杆(经济参数形式)为主,成为中国财政政策在体制模式和经济增长模式“两个转变”进程中,向市场经济条件下间接调控境界靠拢、提高政策效力的制度依托。(二)为处理好改革、发展、稳定关系而努力:连年赤字的发生与财政困境中国“两个转变”启动时的“历史欠账”堆积如山,为了达到以改革促进发展和长期稳定、以稳定保证改革开放与发展基本环境的目的,把握住经济发展这个“硬道理”贯彻现代化基本路线,所需要解决的矛盾、问题又层出不穷,千头万绪,政府体系所需要的财力规模极为巨大,远远超出常规。因此,历史积累因素和现实压力因素的综合和维护改革、发展、稳定大局的迫切要求,便马上形成了极度的财力紧张和明显的财政困境,赤字连年发生,持续至今,财政收入占GDP的比重也在分权过程中逐年下降,由1979年的28.4%降为1995年的10.7%,以后才有小幅回升。(三)转轨中政府财力体系的多元化:预算外收支的膨胀与治理经济转轨中分权改革的实施,以及政府资金面临的多方面巨大需求压力,使“预算外”、“制度外”资金迅速增长,在一些阶段甚至急剧膨胀。中国的“预算外资金”早在50年代初就为调动地方、国营企业“积极性”而设立,但一向规模不大,到80年代之后,以远高于预算资金的速度迅猛扩张,1992年时,已相当于预算资金规模的110.7%.到1993年,改变其管理范围与统计口径规定,将企业专项基金和税后留利从“预算外资金”中排除出去之后,由地方财政和政府主管部门掌握的预算外资金年度收入仍相当于预算内收入的1/3以上,1996年又跃升为52.56%.1997年再度调整预算外资金口径,不再包括纳入预算内列收列支的若干项政府基金收费收入,其总规模仍在预算内资金规模的1/3左右。在预算外资金旁边,还有更不透明的第三块资金即所谓“制度外资金”或“预算外的预算外”,其总规模没有准确统计数字,内容也十分复杂,既包括社会保障的一些基金、政府集资收入、乡镇政府自筹资金,也包括权力部门、单位的“小金库”、“创收”收入和私自从制度内转出的资金。据一些专家估测,高峰时这块资金也与预算外资金规模不相上下。1996年以后,以分税分级体制为依托,上下结合地对于已呈明显弊病的制度外、预算外资金的混乱与失控进行了清理整顿,通过一系列措施加强管理,总的趋势是先把三块财力规范、归并为预算内、外两块,再逐步将预算外资金也纳入预算内管理,最终达到预算对政府财力的完整覆盖。(四)以开放促发展促改革:应对全球化趋势的财政政策与制度安排中国的开放,内在地包含着正视和自觉参与全球化过程的逻辑和内容。开放的多种措施,使市场经济多方面的政策与制度模式,对中国的经济生活产生了种种影响。因此,开放在促进发展、引进资金和先进技术的同时,也在促进改革,即引进先进管理经验和引进体制创新的多种配套要素。中国的财税政策在80年代以来积极地促进开放,在与世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行等加强联系与合作的同时,在扩大开放的过程中,也积极地改造财税自身的制度安排与政策框架。在开放的推动下,中国近二十余年间最早实行的税制改革,是从涉外税制方面起步的。1980年9月,全国人大公布了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》。前者适应了对外开放后中外合资企业不断出现对税制建设的要求;后者则实际上覆盖了对外开放后数量日增的外国在华工作人员的个人所得课税。1981年,又公布了《中华人民共和国外国企业所得税法》,同时明确规定涉外企业继续沿用修订后的工商统一税,并照章缴纳车船使用牌照税和城市房地产税。至此,我国的涉外税制初步建立起来。此后,全国人大常务委员会陆续对以上税法作了适当修改,进一步放宽了优惠政策,以利于我国吸引外资,引进技术,扩大对外经济交往。1991年,七届人大四次会议通过并公布了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》,将中外合资经营企业所得税和外国企业所得税两种税合并为外商投资企业和外国企业所得税一种税,以更好地尊重国际税收惯例,适应市场化程度提高后经济生活的现实要求,服务于对外开放。从1981年1月起,为更好地贯彻对外开放政策,推动中国对外经济贸易、科学技术和文化合作的发展,利用外资,引进先进技术,中国与日本就签订全面性避免对所得双重征税和防止偷漏税协定,进行了4轮会谈,1983年9月6日,两国政府在北京正式签署协定。1984年6月26日,两国政府代表在东京交换了关于已各自履行协定生效法律程序的换文,协定正式生效,1985年1月1日开始正式执行。这是中国对外缔结的第一个政府间全面避免双重征税的协定。在这期间我国还陆续与其他国家进行了协定的谈判。到1991年,中国已先后同日本、美国、英国、法国、德国、加拿大等32个国家正式签署了避免双重征税协定。其后至今,进入谈判过程和签署协定的国家数目还在增加。在宏观调控中,中国鼓励企业参与国际竞争、发展外向型经济的政策工具,已发展为国际惯例轨道上的出口退税。保税区的试验也在多处进行。在积极利用国际组织、外国政府贷款的同时,中国政府也在与国内政策呼应的情况下,在国际金融市场上开展债券融资。二、1998年以来的积极财政政策(一)政策启动的背景由于80年代以来经济转轨中的财政困难和多种制约因素,近20年间中国财政政策总体而言是“低调”的,主要表现是财力安排捉襟见肘,连年赤字、职能范围收缩而同时“错位”(越位与“缺位”)严重,维持“吃饭财政”在许多情况下都成为问题,就更谈不上十分积极的调控举措。但1998年一季度过后,这种情况发生很大改变,上年爆发的东南亚金融危机对我国的影响已相当明朗,并与一系列国内问题迭加在一起,迫切需要以宏观政策措施扩大内需,实施反周期操作,于是决策上果断地启动了扩张性的积极财政政策,使财政政策成为各方关注的重点。启动积极财政政策的背景因素,归结起来主要有如下五个方面:1.东南亚金融危机影响的巨大超出了一般人的意料以1997年7月2日泰国宣布放弃联系汇率制为标志而爆发的东南亚金融危机,引出一浪又一浪的冲击波,到1998年,已席卷了几乎整个亚洲,并扩展到俄罗斯,波及拉美,进而使欧洲和美国也受到影响,其对于亚洲和世界经济影响之巨,大大超出早些时候一般人的估计。中国经济在此次危机中被评价为在亚洲表现最好,受影响最小。但到1998年,外贸的增长幅度也明显放缓,并于5月出现负增长,客观上这成为使各方对严峻形势形成共识的响亮警钟。2.金融危机影响迭加到中国经济周期低谷阶段上,使经济增长明显趋缓并出现通货紧缩迹象中国经济增长率(以GDP增长率衡量)从1993年的13.5%回落到1997年8.8%的水平,平均每年下降约1个百分点,这时被认为还处于比较适宜的区间,但惯性下滑并未停止。1998年上半年经济增长率仅为7%,与全年8%的增长目标形成明显差距。同时,物价水平持续负增长,1-7月累计居民消费价格比上年同期下降0.4%,商品零售价格下降2.2%,被不少分析者认为是通货紧缩的表现。3.20年市场化改革终于引致走出短缺的“过剩经济”局面中国国民经济在改革前一向以供给不足的短缺经济为主要特征。这种局面,在改革以来市场化资源配置机制渐进形成、生产力获得极大解放的过程中逐步改观。在几个经济周期的低谷阶段上,先后出现过1983年的“局部买方市场”,1990年的“市场疲软”,终于在1997-1998年走到了较全面的所谓“买方市场”或“过剩经济”,市场上供不应求的商品种类已寥寥无几,供大于求或供求平衡的占绝大多数(当然,不应忘记普通民用住宅和公交服务等供给,仍是严重紧缺的,却往往未在有关部门的统计中表现)。企业产成品库存总量不断增加,1998年中已达4万亿元,约相当于GNP的40%以上。4.“国有经济战略性改组”带来了大量的“下岗分流”人员和失业压力近20年的改革经过一系列的前哨战和外国战,走到了国有经济战略性改组的攻坚战阶段。在“软着陆”后需求不旺的宏观环境下,为了对企业维持必要的优胜劣汰改组压力,总体上已不再沿用过去的种种优惠与关照手段挽救效益不佳的企业,而是积极促进企业的兼并重组乃至破产;加上前述内、外部增长减速因素的迭加,使微观层次困境加剧,于是出现了大量的下岗分流人员,一年约1000余万人,失业压力增大。缓解失业压力成为决策上和社会各方所关注的大问题。5.货币政策连续、密集运用,但政策效果不够明显针对我国经济“软着陆”过程中的情况,货币政策方面采取了一系列放松银根、刺激需求的政策,1996年5月之后的两年多时间里,中央银行先后多次降低存、贷款利率,并在1998年初取消国有商业银行的贷款限额控制(改行资产负债比例管理和风险管理),降低准备金率,颁布积极实行贷款支持的指导意见等,以求扩大企业贷款需求,刺激投资。货币政策如此连续、密集的运用,可以说是“竭尽全力”的,然而,迟迟没有产生足够明显的政策效果,其操作余地已经相对狭小。上述几方面的情况综合在一起,使决策层于1998年为力求实现8%的增长目标而采取增加投资、扩大内需方针,并且把增加投资的重点掌握为基础设施建设(以求避免形成生产项目上的重复建设,优化结构和增强发展后劲)。为有力地贯彻这一思路,启动财政政策便是必然的选择。因为走向市场经济“间接调控为主”的宏观调控体制,财政政策是货币政策之外唯一可以仰仗的“主力型”工具和手段。(二)积极财政政策的要点启动财政政策时,有关部门加紧研究了对原预算安排作出调整的方案,这一方案在1998年8月的全国人民代表大会常委会上提请审议并获得批准。预算调整方案的重点内容是:第一,增发1000亿元长期国债,所筹资金用作国家预算内的基础设施建设专项投资。这1000亿元国债只对国有商业银行发行(中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行四家分别认购500亿元、200亿元、1000亿元和200亿元),还债期限为10年,年利率5.5%.1000亿元的举债一分为二,中央、地方各500亿元,相应使1998年中央预算支出扩大500亿元,中央财政赤字由年初预算的460亿元扩大到960亿元。第二,将年初预算中原用于基础设施建设的180亿元调整为经常性项目支出,用于增加科技教育投入、国有企业下岗职工基本生活费保障、离退休人员养老金的按时足额发放和增加抢险救灾支出(当时我国长江流域和嫩江、松花江流域遭遇50-100年一遇的特大洪水已成定局)。对财政预算作如此大动作的年中调整在新中国成立以来的几十年间是极罕见的,但符合《预算法》第五十四条的规定,属于宏观调控中灵活的相机决策,反映了我国宏观调控水平的提高。国务院对增发国债所筹集的1000亿元资金的使用作了认真研究。项目安排的重点是:第一,增加农田水利和生态环境建设投资。结合防汛抗洪,抓好大江大河干流堤防的除险加固,中小河流治理,水毁工程修复,以及长江、黄河中上游天然林资源保护、植树造林等。第二,继续加快铁路、公路、电信和一些重点机场建设。铁路主要安排京九南段复线建设等;公路按照“五纵七横”,的规划,重点加快“三纵两横两个重要路段”的建设进度;电信建设主要发展数字通信和移动通信网络。第三,扩大城市环保和城市基础设施建设规模。重点用于大中城市污水和垃圾处理,供水、供暖、供气、城市道路和绿化等。第四,建设250亿公斤仓容的国家储备粮库,全年国家直属储备粮库建设投资达到年初计划的17.5倍,超过建国以来的投资总额。这些粮库主要由地方政府按统一标准包干建设,地方无偿提供建设用地,免除相关的税费,并由国家粮食储备局选派工程监视,保证工程质量。第五,实施农村电网改造和建设工程,同时抓紧进行城市电网改造。第六,扩大经济适用住宅建设规模。此外,运用新增国债所筹资金,还将增加公检法设施建设投入。启动积极财政政策的1998年,还向国有独资商业银行发行了2700亿元特别国债(期限为30年),实际上是将银行对存款人的债务转为财政对银行(间接对存款人)的债务,财政又把这笔资金如数打入四家国有独资银行的资本金帐户,从而使我国国有商业银行的资本充足率和抗风险能力大为提高。1999年,根据当年第二季度表现出来的固定资产投资增幅回落、出口下降、消费需求持续不振的情况,决策层决定对积极财政政策的实施力度和具体措施作出进一步调整,主要内容可归纳为三个大的方面:第一,在年初原定500亿元长期国债发行规模的基础上,报请全国人大常委会审议批准,增加发行600亿元长期国债,仍中央、地方各一半,相应扩大中央财政赤字300亿元,以保持投资需求的较快增长。新增国债资金主要用于在建的基础设施、一些重点行业的技术改造、重大项目装备国产化和高新技术产业化、环保与生态建设以及科教基础设施等方面。对大型骨干国有企业的技术改造项目,实施了贴息办法。第二,调整收入分配政策,提高城乡居民收入,以刺激消费需求。重点是增加中低收入者的收入,包括适当提高社会保障“三条线”(国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险金、城镇居民最低生活费)的收入水平,提高机关事业单位职工收入,同时,适当提高离退休人员的待遇,千方百计解决国有企业养老金拖欠问题。当年财政在这方面增加支出约540亿元,全国直接受益面达8400多万人。另外,采取措施切实减轻农民负担,多渠道增加农民收入。第三,调整部分税收政策,支持外贸出口。根据国际经济贸易环境变化对我国外贸出口的影响情况,为鼓励出口,进一步提高了一些在国际市场上具有竞争潜力和产业关联度较高的产品的出口退税率。这方面的主要内容有:(1)在1999年年初和7月1日先后两次提高出口商品退税率,使出口商品的综合退税率达到了15%以上,国家税务总局3次共下达出口退税计划指标636亿元,并加快出口退税进度,全年出口退税622亿元,比上年增长42.4%,有效地促进了出口的增加。(2)针对投资需求不足问题,贯彻实施下半年减半征收固定资产投资方向调节税的政策。(3)从8月1日起对涉及房地产的营业税、契税、土地增值税给予了一定减免,以求激发房地产业经济增长的推动力、盘活因大量空置房屋所造成的沉淀资金。(4)就增值税、营业税、进出口税收、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税及科研机构转制等有关税收政策作了明确规定,促进了技术创新和高新技术的发展。(5)对涉外税收政策作了适当调整,以鼓励外商投资。(6)从11月1日起对居民储蓄存款利息所得恢复征收个人所得税,对促进储蓄有效地转化为投资、刺激居民即期消费、拉动消费需求起到了积极作用。2000年,在上半年国民经济出现好转表现后,为了巩固这种重大转机,并预计到其后会有一些不确定因素,决定进一步加大积极财政政策的力度,在年初决定的1000亿元长期国债发行规模的基础上,下半年又实行预算调整方案,经全国人大批准,财政部增发500亿元长期国债。这500亿元国债将基本用于加快在建国债项目建设,以促使这批项目早日竣工,发挥效益。新增国债重点向五个方面投入:一是水利和生态项目建设,包括水利基础设施建设,移民建镇,退耕还林还草,天然林和草场保护工程,京津周围沙源治理启动工程;二是教育设施建设,包括高等学校扩招增加学生校舍等基础设施建设,中西部高校建设补助;三是交通等基础设施项目建设,包括公路干线、中西部地区贫困县道路建设、铁路建设,新增100亿公斤粮库建设以及中西部地区旅游设施建设;四是企业技术改造、高新技术产业化,城市轨道交通、环保等设施国产化,国防军工企业技术改造以及生物芯片、同步辐射等重大科技项目;五是城市环保项目建设。2001年,积极财政政策继续实行。主要内容,一是继续发行基础设施建设国债;二是发行支持西部开发的特种国债;三是适当改善居民收入,刺激消费,继续提高公职人员工资水平。增发的长期建设国债共1500亿元,其中1000亿元主要弥补在建项目后续资金和工程收尾,另外500亿元为支援西部建设的特别国债,要支持青藏铁路等重点工程上马。同时,继续加大设备投资和高新技术产业的投资力度,包括技改贴息力度。2002年,总体上延续了2001年的政策框架,并使国债资金的到位时间有所提前。(三)积极财政政策的成效据有关部门测算,积极财政政策对于中国经济持续增长发挥了明显的促进作用,对于GDP增幅的贡献率,1998年为1.5个百分点,1999年为2个百分点,2000年为1.7个百分点,2001年为1.8个百分点。三年间,长期建设国债共发行3600亿元,共安排国债项目6620个,在银行贷款和地方、企业自筹资金配合下,总投资规模24000亿元。到2000年底,累计完成投资15100亿元,占项目总投资的63%.国债投资成果显著,突出表现在以下几个方面:1.有效地扩大了投资需求,促进了经济发展1998年以来累计发行的3600亿元长期建设国债直接带动地方、部门、企业投入项目配套资金和银行安排贷款约7500亿元,对促进经济增长发挥了重大作用。2.集中力量建成了一批重大基础设施项目,办成了一些多年想办而未办成的大事——在国债资金支持下,对大江大河大湖进行了大规模的堤防工程建设和水毁工程修复。至2000年底,全国共完成堤防加固16369公里,完成江河控制性枢纽工程25个,病险水库除险加固工程75项,在蓄滞洪区共完成安全区建设22个。还发展节水灌溉面积6500万亩,支持了在长江沿岸实施平垸行洪、退田还湖、移民建镇工程。——加快改善了交通运输条件。1998年以来是我国公路、铁路、民航建设发展最快的历史时期。公路建设方面,共新增通车里程约17.4万公里,其中新增高速公路10230公里,使我国公路总里程达到140万公里,高速公路达到1.5万公里。铁路建设方面,到2000年底,建成投产16个项目,新线长度2070公里,复线里程586公里。对于西部开发具有重要意义的南疆铁路投产使用,京九南段复线2000年底开通,其后株六复线工程又投产使用。机场改造与建设方面,到2000年底,有南昌长沙、迪庆、银川兰州乌鲁木齐包头、重庆、阿勒泰、库车、西宁等24个机场建成投产。水路运输建设方面,西江航运二期工程、京杭运河济宁至台儿庄和湘江航运二期工程已建成投入运营,长江口航道治理一期工程于2000年7月试通航,广州港出海航道一期整治工程于2000年12月试通航。——改善了粮食仓储设施状况。到2000年底,第一批500亿斤仓容中央直属储备粮库基本建成。2000年开始建设第二批200亿斤仓容粮库。这极大地缓解粮食仓容长期紧张的矛盾,明显提高国家对粮食市场的调控能力,保障中央粮改政策的顺利实施。3.加快了企业技术进步,促进了产业升级利用国债资金实施了一大批技术改造、高科技产业化、装备国产化项目,有力地配合了国有企业改革工作。通过对880个民品技术改造项目贴息,调动了企业进行技术改造的积极性,增强了银行对重点技术改造项目支持的信心和贷款力度,启动了一批对结构调整有重大影响的项目,安排了一批可大量替代进口、扩大出口的项目,也有力地配合了国有企业改革工作。85%以上的国债技术改造项目已很快开工建设,部分项目已竣工投产,大部分项目将在2001年底前建成。重点支持的高科技产业化项目,新材料专项、信息网络专项和一批高技术产业化示范工程均已取得较大进展。到2000年底,建成投产高科技产业化项目68项。已研制出高清晰度电视试播系统和接收机,并在国庆50周年庆典上试播成功。稀土材料高技术产品出口的比例将由目前的38%提高到70%以上。4.促进了地区生产力布局调整和优化,推动西部大开发迈出实质性步伐在安排国债投资时,注重向中西部地区倾斜,2000年以来,中西部地区投资增长速度明显高于东部地区。5.加强了环境保护和生态建设,促进了可持续发展2000年底,建成“三河三湖”流域水污染治理项目44个,形成日污水处理能力330万吨。生态建设步伐加快,水土流失综合治理取得进展。天然林资源保护工程累计完成人工造林85.9万公顷、森林抚育226万公顷、封山育林350万公顷、飞播及人工促进天然林更新48万公顷,近6000万公顷的天然林资源和工程区内的生物多样性得到了保护和恢复。全国重点防护林工程完成人工造林124万公顷、封山育林119万公顷、飞播8万公顷。6.改善了人民生产生活条件,促进了社会事业发展——在国债投资的带动下,极大地调动了各地城市基础设施建设的积极性,到2000年底,竣工投产城市基础设施建设项目556个。这些项目的建成,将新增城市日供水能力1886万吨,日污水处理能力824万吨,日垃圾处理能力31317吨,日燃气供气能力708万立方米,供排水及煤气管网1585公里,新增城市道路长度1308公里,桥梁21座,供热面积8694万平方米。——改善了农民生产生活用电条件。到2000年底,农网建设与改造竣工的县(区、市)累计1000个左右。农村电价明显降低,农民用户的生活电价平均每千瓦时降低0.1到0.3元。农村用电量显著增加,1999年农村用电量增长9.47%,明显高于全社会6.54%的水平。当然,积极财政政策的贯彻执行中,也表现出一些问题。如国债资金管理、项目的可行性论证和施工质量保证等方面都有改进的余地和需要,特别是在运行层面对经济总供需状态的调节,怎样与中长期解决深层矛盾制约的体制创新、结构调整更紧密地结合起来,应当更进一步总结经验和提高水准。(四)关于是否存在“挤出效应”的简要分析我国实施扩张性的积极财政政策以来,不断有研究者提出,这一宏观政策会对民间投资产生挤出效应。国外也有人士表示担心,中国近年大规模发行国债,增加政府投资、扩大支出,是否会产生挤出效应。所谓“挤出效应”,是指由于政府通过向企业、居民和商业银行借款来实行扩张性政策,而引起利率上升,或引起对有限信贷资金的竞争,导致民间部门投资减少。它将使政府扩张性财政支出的效应部分地甚至全部地被抵消。挤出效应并不是在政府实行扩张性财政政策调节时必然要发生的。具体到中国近四年来实行积极财政政策的实践来看,依据对经济运行各项指标的分析,在我国出现挤出效应的观点尚得不到有力的证据支持。这可以从增发国债对以下三个方面的影响来考察:第一,增发国债对利率的影响。我国自1996年5月以来,名义利率多次下调,但实际利率是上升的,这并不是财政扩张带来的结果。由于中国尚未实行名义利率的市场化,积极财政政策不会影响名义利率的升降。实际利率的上升主要是因为物价水平下降,而中央银行出于种种考虑没有及时随物价变动调整名义利率所致。进一步看,价格水平下降也不是财政扩张的结果,相反,积极财政政策在一定程度上抑制了物价水平的下降。第二,增发国债对借贷资金量的影响。增发国债没有与民间竞争有限的资金。几年来商业银行的超额准备率超过70%,存在较大的存贷差额。商业银行近年的资金过剩主要是风险意识增强、企业投资收益较低、预期不好及产业政策调整的缘故,而且这种过剩是在满足了政府借款需求之后的过剩。从实际经济运行看,民间投资主要受到民间资本的边际产出(或利润率)和公共投资影响,民间资本边际产出上升会引起民间投资规模的增加。如果公共资本投向竞争领域,即与民间资本的生产可以相互替代,增加公共投资就很可能挤出民间投资。积极财政政策的投资领域主要是生态环境保护、高速公路、铁路、供水和机场、粮库、农村电网等基础设施,属于社会公共支出领域,对民间投资不会形成挤出效应。相反,基础设施建设还可以改善民间投资的外部环境,提高民间资本的边际生产力,推动民间投资。第三,财政支出对居民消费的影响。政府支出与居民消费具有替代关系,即财政增加政府购买支出可能挤出居民消费。但这要通过对财政支出结构进行具体分析才能确定。某些财政支出如招待费,的确是私人消费的替代品;公共设施支出则是私人消费的互补品;还有一些公共支出既是私人消费的替代品又是互补品,比如国家用于食品和药品检验的支出,既减少了私人的检疫支出,又可增加私人对食品和医药的支出。有关部门通过财政购买支出和居民消费关系的计量模型分析发现,我国财政购买支出与居民消费总体是互补关系,扩大政府支出对需求总体上具有扩张效应。(五)关于国债资金使用的效益国债资金的使用效益如何,直接关系着积极财政政策的总体效果问题,以及扩大举债规模的风险控制问题。国债资金使用效益越高,扩张性政策的效果将越趋于“高乘数效应”的一端,同时政府扩大举债规模的安全空间越大。要提高国债资金使用效益,我认为至少要掌握好如下几个层次或环节上的事项:1.资金投入项目的合理选择和较充分的可行性论证。2.项目建设与相关方面协调衔接关系的处理,应符合科学规划和施工合理规范的要求。3.保证已确立的项目资金不被挪用和按进度拨付到位。4.切实保证工程质量。几年来,政府国债资金以及带动其它配套资金支持的建设项目和技改项目,效果总体而言是明显的,这已如本文第三部分所述。但根据国家综合部门派出的检查组对建设项目的稽查,从选项、配套规划、资金专用到工程质量,各个层次上的问题还都存在,有的还相当严重。比如,第一,有些建设工程是在原有项目准备不足的情况下,仓促决定上马的,可行性论证很不充分;第二,有的项目不按基建程序办,项目建议书还没批,就已大张旗鼓干起来;第三,有的项目前期准备工作深度不够,不具备开工条件也硬开工;第四,有的城市规划存在明显欠缺,连供水、排水、污水处理的统一考虑都未做到;第五,个别项目的工程质量出现严重问题,甚至成为“豆腐渣”工程;第六,工程招投标、监理方面的地区、部门保护主义现象往往比较严重;第七,少数地区还发生了国债项目建设资金被挪用的现象。针对上述问题,有关部门下发了《关于进一步加强财政预算内专项资金项目工程质量管理的通知》等文件,要求对建设项目的勘察设计、招标投标、施工管理和竣工验收等各个环节建立明确的责任人制度,对在监督稽察中发现有问题的项目,在没有得到纠正之前停止拨付资金,发生挪用资金的项目,在完成整改前停拨资金和追回被挪用资金,追究责任,等等。这些稽察、监督、纠错、惩处和加强管理的措施,对于提高国债资金使用效益发挥了积极的作用,近两年,国债项目资金被挪用和工程质量低下方面的问题相对减少。今后,仍有必要对相关环节高度重视,常抓不懈,因为总体而言,我们相关管理经验的不足、制度的不够完善和施工监理、质量保证体系方面与国际水平相比的差距,毕竟是必须正视的现实。尽管存在种种问题,但并不能推翻对近年国债资金通盘使用效益方面的基本肯定。(六)关于减税问题的基本认识关于1998年以来积极财政政策的一大争议问题,是“为什么不实行减税政策”。按照一般逻辑,扩张性财政政策包括政府减税和增支两大方面。1998年后,中国的财税政策却是在扩张导向下增支而不减税(严格地说是不以减税为重点),究其理由,主要有如下几个方面:第一,中国税收占国内生产总值比重过低,从宏观税负看,减税已无空间。发展中国家税收占国内生产总值的比重一般在20-30%,发达国家的比重更高,而我国这一比重1997年只有11%左右,可以说总体上不具备减税的空间。现实生活中确实存在企业负担和农民负担过重的问题和减轻负担的强烈呼声,但具体分析,其原因在于税外的乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资,同时各部门与权力环节通过“四乱”征收的财力大都是放在预算外分散掌握的,弊端丛生。所以我国现在急需对症下药加以解决的问题是清理“四乱”,整顿非税收入,降低税外负担,加强预算外资金管理,而不是减税。第二,中国现行税制结构制约着减税效应的发挥,使减税事倍功半,得不偿失。所谓税收对经济的“稳定器”作用,主要是指直接税(即所得税)的调控作用,而现阶段我国的税收主体是间接税,1997年前后增值税、消费税、营业税三税占税收收入的比重高达65%以上,而企业所得税和个人所得税相加也仅占16%左右。近一半的企业亏损经营,降低所得税对他们毫无意义。减免间接税,则不仅会大量减少财政收入,而且刺激经济的效果很弱,事倍功半,得不偿失。加之间接税的减税有向下拉动物价的作用,对通货紧缩可能雪上加霜,不利于改善市场预期。第三,中国现阶段的经济和税收环境也不宜于以实行减税为重点。目前我国的市场体制还不健全,企业的投资和经营行为远没有走上规范化轨道,相当一部分企业对减税信号的反应并不灵敏。特别是长期以来通过各种越权和随意减免税来促进地方经济发展的做法,仍有一定惯性,这一类做法客观上助长了各种偷税、骗税现象的发生,削弱了税收的杠杆作用。管理部门担心,在这种情况下强调减税,不仅难以达到预期效果,而且可能扰乱税收秩序,妨碍税收执法环境的形成与稳定。应当指出,认为税收增长绝对不能高于GDP增长是一种误解。实际上,只有在管理体制和税制结构相对稳定、成熟的时期,税收占GDP的比重才不会发生明显的波动。而我国经济发展尚处于转型期,体制和税制均处于转轨过程中,很多因素都在剧烈变化,所以实事求是地说,不宜简单地用税收收入占GDP比重相对稳定的框架来套中国的现实。我国90年代中期以后税收的持续增长存在一定的合理性。首先,它在一定意义上是前十年税收占GDP比重下降过头之后的正常回调。从80年代开始的分权改革和减税让利安排,使我国税收占GDP的比重下降至90年代前期的10%以下,而从国际经验看,发展中国家的这一比重大至为20%以上,发达国家更要高得多。经过近年来的回升调节,我国目前税收占GDP比重也仅达到接近15%,所以说宏观税负并不高。1999年税款征收总量超过万亿元,与加大清欠力度有直接关系,这也是以前的欠税大户感到冲击很大的原因。但是要形成公平竞争的市场环境,就应将弹性征收减少,加强征管力度,硬化以法律为依托的税收约束。打击走私而增加的税款,更是完全合理的。当然,作为具体案例,现实生活中的确存在蛮横征收、“征过头税”的现象,所以提高征管队伍执法水平,加强对其监督也是当务之急。此外,也发现有“列收列支”、“贷款空转”等单纯为保证税收达标而弄虚作假的扭曲现象。一种建设性的建议是下一步在承认需要进一步健全法治、加强征管的前提下,创造配套条件,将税收指标转为像GDP一样的预测性、指导性指标。在依法纳税、依法征税的基础上,届时可以借鉴市场经济国家的经验,用短期国债调节税收预测数与实征数的差额所可能形成的财政收支缺口。虽然从总体上说,中国目前减税空间不大,但并不排除在具体项目上的税收减免,如近年已出台的加大出口退税力度、固定资产方向调节税暂停征收、企业投资抵免新增所得税40%、房地产方面有关税率降低等政策,都会产生鼓励投资、刺激消费的积极效应。国家还在支持高新技术发展方面作出了一些新的税收优惠规定。特别值得提到的是,近年我国加大清理税外收费、取消“三乱”,实际上也起到了与减税等价的效应。下一阶段如推出增值税的转型,将更是一次较大力度的减税。(七)关于国债风险问题的探讨启动积极财政政策以来,我国国债规模随赤字规模及其它变动因素而扩大之后,是否仍控制在适度区间内和是否能保证财政经济的可持续发展,是一个必须考虑的重要问题,也与政策的总体效果的考察紧密相关。从名义指标看,我国财政虽然处于困难境况,但国债余额占国内生产总值的比重还是比较低的,1998年末债务余额占GDP的比重约为10.3%,如果再加上当年用于补充国有独资银行资本金的2700亿元特别国债,这一比重也不过13.6%左右,明显低于大多数国家的同一比重。目前,国债余额/GDP比重虽有所上升,但仍未达到20%.我国的主要问题,是中央财政的债务依存度(当年举债额/当年支出额)偏高(已在70%左右),以及名义指标远不足以反映现实情况。对此,看来应至少考虑到如下几个相互联系的方面:首先,国债余额/GDP比重是一个更为全面、综合地反映一国举债潜力的指标,我国在这一指标很低的情况下却出现中央财政债务依存度偏高的情况,与现时体制因素(不允许地方政府举债等)和政府财力分散程度(相当大量的预算外政府性资金不在债务依存度指标的分母中反映)关系很大。第二,这几年增发国债用于政府投资,是在特定条件下采取的反周期财政措施,并不意味着长期眼界上所持的控制债务规模、压缩赤字的原则被放弃,换言之,这种反周期应急举措决不可引为常例,放开手脚年年使用。第三,举债扩大投资规模的支出安排同样具有支出刚性即“棘轮效应”,抬高了的支出基数和建设盘子,会形成要求后续年度有更多财力投入的压力,也包括安排债务还本付息的压力,因此必须精心协调衔接短期调节与中长期发展,合理运筹资金,避免形成过于陡峭的偿债高峰以致出现政府债务危机和支出盘子难以为继状况。当前条件下增发国债,应当多发长期债(如十年、十五年、二十年,甚至更长),利用低通胀的时机降低国债筹资的总成本。第四,举债筹得的资金如何合理运动,使之产生尽可能大的经济效益和社会效益,是一个关键问题。前已述及,应当承认这方面我们的管理水平还不高,经验还相当有限,有必要充分重视、切实改进,探索专项国债形式,强化国债资金使用的通盘科学规划、可行性研究与贯穿全过程的严格的责任制。第五,现时中央财政的脆弱性值得引起高度关注,要通过必要的体制调整和加强管理措施,扭转中央财政本级收入占国家财政收入比重连年下降局面,增强中央财政的调控实力。最后,从更宽广的范围考虑,应当承认,我国名义上的赤字、国债指标远远未能反映现实情况的全貌,所以名义财政赤字和国债规模必须与隐性的赤字与国债同时考虑,或者说,名义规模扩大,实际上必然缩小在安全区内消化和弥补公共部门隐性赤字与隐性国债(如各级政府欠发工资、粮食系统亏损挂账、国有企业与国有银行及非银行金融机构亏空,还有各部门、地方举借的性质类同于主权债的债务等)及政府或有债务(如养老基金空账、农村互助合作基金死账)的可用空间和调节余地。对这方面的问题,必须予以充分重视,通过综合治理、配套改革,来逐步化解风险,“标本兼治”地求得解决。如果仅看名义赤字、国债指标而得出的“我国发债空间还很大”的结论,极易把宏观调控引入误区,即把本应预留于“治本”操作(如国有经济战略性重组)的发债空间,在治标时就消耗殆尽。总之,在我国财政赤字和国债规模适当扩大的同时,必须强化风险意识与防范机制,全面把握现实情况,精心和稳妥地把握赤字与举债的合理数量界限(并在国债规模总量扩张的同时,对国债结构作合理调整),以及反周期应急举措与中长期可持续发展和深化改革的衔接,通过反周期调节争取赢得克服体制、结构等方面深层矛盾的时间和条件,以及财政经济良性循环的综合环境,这样才有可能迎来国民经济的新一轮高速增长。

关键词:我国 财政政策 简要 效应

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